Une suppression controversée de l’ENA

Alors que les Hauts fonctionnaires et les élites politico-administratives sont de plus en plus critiqués et sources de controverse à l’image de l’affaire sur les restaurant clandestins concernant supposément certains ministres, le Président de la République a annoncé le 8 avril dernier, la suppression de l’école national d’administration (ENA) à l’occasion de la convention managérial de l’État. Le 25 avril 2019, lors d’un discours faisant suite au grand débat national, Emmanuel Macron s’était, en effet, engagé à une réforme importante de la Haute fonction publique. Finalement, deux ans après cette déclaration et un peu plus d’un an après la publication du rapport Thiriez appelant à la suppression de l’ENA, le Président énonce que cela sera chose faite à compter du 1 janvier 2022. L’Institut du Service Public (ISP) viendra remplacer l’ENA. 

L’objectif d’une telle suppression est clair, elle entend transformer le mode de formation de la Haute fonction publique afin que celle-ci réponde aux exigences de son temps qui ne sont pas les même que celles de 1945. Dans son discours du 8 avril, le Président explique que nous nous trouvons dans un monde en pleine « transformation profonde »[1] caractérisé notamment par l’essor du numérique et un environnement de défiance à l’égard de l’État dont l’action est souvent critiquée et perçue comme manquant d’efficacité.

Ces critiques sont à lier à la crise démocratique que traverse notre pays selon Emmanuel Macron. Ainsi, pour parvenir à surmonter ces difficultés et ces critiques, le Président souhaite plus de proximité et d’humanité, mais aussi plus d’efficacité et de simplicité au sein de la fonction publique. Pour cela, différentes solutions sont proposées comme la création de plus de 2500 postes au sein des administrations déconcentrés ; mais la mesures phare est celle de la suppression de l’ENA. Amélie de Monchalin a énoncé : « « L’Institut du Service Public a pour ambition de répondre à ces attentes, sans renier ce que l’ENA a apporté à notre administration, mais en tirant les conséquences de ces nouveaux besoins de l’État aujourd’hui. »[2].

Toutefois, alors que cette suppression de l’ENA revient constamment depuis les années 70 et un rapport Bloch-Laine[3], quelles sont les modifications qu’apporteront un tel changement ? En quoi la suppression de l’ENA permettra-elle d’établir des innovations au sien de la Haute fonction publique ? Ces transformations seront-elles à la hauteur du symbole qu’incarne la suppression d’une telle école dont l’excellence n’était plus à prouver ?  

Nous verrons tout d’abord que la suppression de l’ENA entraine des changements importants au sien de la Haute fonction publique (A). Puis nous verrons que si des aspects positifs peut en être ressorti, la crainte d’une mesure seulement symbolique pèse toute de même (B).

I. La suppression de l’ENA, des modifications nombreuses dans le système de formation de la Haute fonction publique

A. Les changements entrainés par la création de ISP

L’ISP a pour but d’intégrer davantage de diversité au sein de la Haute fonction publique. Pour cela, alors que l’ENA formait quelques dizaines de Haut fonctionnaire, l’ISP sera chargé de former tous les administrateurs de l’État. Ainsi, l’ISP intégrera un tronc commun à 13 écoles du services publics en incorporant notamment les ingénieurs recrutés à la sortie de l’École polytechnique et les auditeurs de justice. 

Alors que l’ENA était devenue essentiellement une école qui classe les individus, l’ISP sera dans une optique de formation adéquate et continue de la fonction publique tout en gardant le niveau d’excellence reconnu au niveau international de l’ENA. Emmanuel Macron l’énonce lui-même : « Là où l’ENA a fini par devenir une institution qui classe des individus, l’Institut du Service Public devra offrir à chaque étudiant des cours pour apprendre à faire, à diriger, à décider, à innover et donc bâtir une formation d’excellence reconnue sur le plan international. »[4]. Un partenariat fort avec les universités devrait également être effectué et la sélection devrait se faire de manières plus ouvertes pour permettre la sélection de profil moins déterminé socialement.  

L’ISP a également pour objectif de modifier le fonctionnement des carrières des Hauts fonctionnaires. Pour cela, cette nouvelle école regroupera donc des formations continues et les fonctionnaires pourront ainsi passer par l’ISP tout au long de leur carrière et non plus simplement au début. De plus, à la sortie de l’ISP contrairement à ce qui se faisait auparavant, tous les élèves intégreront un corps unique, celui « d’administrateur de l’État ». Les étudiants de premières années de cette nouvelle école seront affecté à des fonctions opérationnelles au niveau d’autorités déconcentrés. Ce n’est qu’après plusieurs années d’expérience qu’ils pourront d’intégrer d’autres postes.

Ainsi, on ne rentrera plus au Conseil d’État (CE) ou à la Cour des comptes directement après sa formation à l’ISP. Cette entrée se fera par une nouvelle sélection opérée après plusieurs années d’expériences. 

Ces changements sont donc basés sur davantage d’expérience, une formation en continue et sur une plus grande diversité des profils. Cette suppression devra donc produire plusieurs effets.

B. Les effets de ses modifications sur les pratiques antérieures

Ces changements devront entrainer la fin d’un corporatisme et d’un entre-soi bien institué. En effet, la fonction publique est constituée en corps. Toutefois, si cette organisation est censée concerner uniquement l’organisation des carrières, en pratique cela a des effets plus larges. Lorsque l’on est issue d’une même grande école et d’un même corps, des solidarités et des sentiments d’appartenance se créent. Ainsi, les membres du corps du Conseil d’État sont par exemple solidaires entre eux et cela entraine par la même occasion la création de réseaux d’influence qui s’exercent par des attitudes informelles.

Ces solidarités ont des effets sur l’administration. Ainsi, il existe des secteurs au sein de l’administration qui sont placé durablement sous l’influence de hauts fonctionnaires d’un même corps. La conséquence immédiate de ces jeux d’influence réside en une fermeture de certain espace de l’administration à tous les prétendants qui n’appartient pas au corps influent dans tel ou tel domaine.  

Cette situation va donc, par conséquent, à l’encontre de l’idée de mobilité professionnelle puisqu’elle limite la possibilité de certain espace de l’administration à des candidats issus d’autres corps et met à mal le principe d’égalité dans l’accès à l’emploi public. 

La suppression de l’ENA devrait donc, de par la création d’un corps unique « d’administrateur de l’État », mettre fin au corporatisme et au déterminisme qu’Emmanuel Macron a désigné comme les deux maladies de la fonction publique dans son discours du 8 avril 2021. 

Néanmoins, malgré l’établissement d’une nouvelle école, l’ISP, nous pouvons noter que les principes « loyauté, de neutralité, [et] de défense de l’intérêt général »[5] resteront prépondérantes au sein de notre fonction publique. L’administration restera soumise au principe de subordination, elle devra également rester neutre et en aucun cas il ne saurait y avoir de concurrence entre l’ordre politique et l’ordre administratif chargé de l’exécution. Les grandes valeurs qui portent l’administration resteront donc les mêmes. Le Chef de l’État appelle d’ailleurs à être fiers de ces valeurs historiques. 

Ainsi, si les changements et les effets attendus par une telle suppression de l’ENA sont connus, il est possible d’ores et déjà de reconnaitre quelques constats positifs comme quelques réserves. 

II. Entre aspects positifs et négatifs, une suppression controversée de l’ENA

A. Une suppression longtemps attendue et source de potentiels changements

La suppression de l’ENA et son remplacement par l’ISP peut faire l’objet de plusieurs constats positifs. 

Tout d’abord, on peut saluer une volonté de suppression effective de l’ENA tant les annonces d’un tel acte ont été mainte fois répétés sans actions concrète pas la suite. Parmi de telles annonces, on peut citer celle de François Bayrou, le 3 avril 2007, c’est-à-dire à quelque mois des élections : « J’ai décidé de proposer une réforme profonde de l’État qui commencera par la suppression de l’École nationale d’administration et son remplacement par une École des services publics. »[6]. Plusieurs autres personnalités politiques ont également fortement critiqué l’ENA. Jacques Chirac y voyait « le symbole d’une élite qui a failli, d’une caste qui se coopte »[7], et Laurent Fabius évoquait quant à lui un « système malsain et refermé sur lui-même »[8].

Ainsi, si les annonces se sont multipliées, l’usine à énarque continuait toutefois à se tenir fièrement debout. On peut donc saluer la concrétisation de cette suppression par l’actuel Président. 

Ensuite, une telle suppression doit pouvoir permettre une refonte concrète du système induisant une réponse efficace au manque de diversité au sein de l’ENA et d’autres grandes écoles.   Le rapport de Fréderic Thiriez est clair : « La démocratisation voulue par les pères fondateurs de 1945 n’est pas au rendez-vous. Les fils de cadres représentent toujours 70 % des promotions et ce chiffre ne baisse pas depuis 30 ans. »[9]

Ce constat d’un manque flagrant de diversité est également présent au sein des autres grandes écoles comme Polytechnique. Le Rapport énonce : « À l’école Polytechnique par exemple 80 % d’enfants de CSP+, 22 % seulement de filles, un quasi-monopole des quatre grandes classes préparatoires franciliennes… ». 

Cette difficulté a intéger des profils plus variés est marquante et on ne peut que penser qu’en suppriment l’ENA et en intégrant les grandes écoles, dans un même système plus ouvert, des changements seront au rendez-vous. Cependant, des réserves peuvent également être émise sur ce projet de réforme dont l’ordonnance devrait passer au conseil des ministres le 26 mai prochain selon Patrick Gérard. 

B. Une réforme complexe associée inévitablement par une crainte de changements effectifs limités

Des réverses peuvent toutefois, légitimement être énoncées à l’encontre de cette réforme. 

Tout d’abord, il est possible de craindre une réforme simplement symbolique en vue des prochaines élections présidentielles d’avril 2022. En effet, comme l’énonce Patrick Gérard, directeur de cette école depuis 2017 : « l’ENA ne forme que 80 élèves par an : c’est une très petite minorité. Il y a actuellement seulement 2000 énarques sur 10 000 hauts fonctionnaires. »[10]. Ainsi, si la surpression de l’ENA reste un élément hautement symbolique, il est important que cette mesure soit suivie d’autres actions concrètes au risque dans le cas contraire de n’apparaitre que comme une mesure donc l’objectif est l’augmentation de la cote de popularité de l’actuelle Président. 

Il est donc fondamental que les grands changements annoncés lors du discours d’Emmanuel Macron le 8 avril soit réellement réalisé. Toutefois, des craintes peuvent également être formulé sur ce point. 

Au niveau des délais, la réforme semble déjà complexe à mettre en place. Cette réforme d’envergure qui souhaite mettre en place de grands changements doit être faite correctement et précisément pour que les effets escomptés soient au rendez-vous. Toutefois, le rapport de Fréderic Thiriez énonce : « pour que la reforme puisse s’appliquer aux recrutements de 2022 (concours de 2021), il est indispensable que les textes législatifs et règlementaires soient pris au plus tard le 1er septembre 2020. »[11].

Or Patrick Gérard a déclaré que : « « L’ENA doit être transformée en ISP au 1er janvier 2022. » et que « L’ordonnance doit passer en Conseil des ministres le 26 mai, elle devra être ratifiée par le Parlement. »[12]. Les délais semblent donc particulièrement courts pour un telle « révolution » comme la décrite Emmanuel Macron.

De plus, on commence à voir transparaitre à travers ces changements, plusieurs dérogations. Ainsi, comme l’explique Marie-Christine de Montecler : « selon les informations dont disposent les syndicats de magistrats administratifs, les tribunaux et les cours pourraient conserver la possibilité de recruter dès la sortie de l’ISP. Le concours de recrutement direct des magistrats serait également conservé, contrairement aux préconisations du rapport Thiriez. Il en irait de même pour les chambres régionales des comptes. »[13]

Ainsi des dérogations et des aménagements semblent se dessiner et les propositions fortes énoncés par Emmanuel Macron paraissent s’affaiblir. Il faudra donc rester attentif lors de la publication du projet de réforme et espérer que les changements annoncés seront bien au rendez-vous et effectifs. 


[1] Intervention du Président de la République à l’occasion de la convention managérial de l’État : 8 avril 2021

[2] Discours ministre Amélie de Montchalin aux préparationnaires de l’ENA

[3]  Commission d’études des problèmes de l’ENA, Doc. Française, avril 1969

[4] Intervention du Président de la République à l’occasion de la convention managérial de l’État : 8 avril 2021

[5] Intervention du Président de la République à l’occasion de la convention managérial de l’État : 8 avril 2021

[6] https://www.franceculture.fr/emissions/le-billet-politique/le-billet-politique-du-vendredi-09-avril-2021

[7] Rapport de Fréderic Thiriez du 30 janvier 2020 sur la Haute fonction publique 

[8] Rapport de Fréderic Thiriez du 30 janvier 2020 sur la Haute fonction publique

[9] Rapport de Fréderic Thiriez du 30 janvier 2020 sur la Haute fonction publique

[10]https://www.publicsenat.fr/article/parlementaire/hauts-fonctionnaires-l-ena-ne-forme-que-80-eleves-par-an-c-est-une-tres-petite

[11] Rapport de Fréderic Thiriez du 30 janvier 2020 sur la Haute fonction publique 

[12] https://www.publicsenat.fr/article/parlementaire/hauts-fonctionnaires-l-ena-ne-forme-que-80-eleves-par-an-c-est-une-tres-petite

[13] Adieu ENA, bonjour ISP, Marie-Christine de Montecler, AJDA 2021 p.764